关于重大固定资产投资项目社会稳定风险评估的实践与思考
随着我国经济持续快速的发展，围绕经济发展过程中产生的各种问题也受到越来越广泛的关注，其中社会稳定工作就是关注的焦点之一。虽然在社会转型期出现社会矛盾增多的现象，是发展中国家在前进途中不可避免的一种常态，但是如何有效规避经济社会发展过程中出现的各种矛盾，奠定社会稳定的基石是我国实现可持续发展的关键。在众多影响社会稳定的因素中，重大项目建设是引发社会矛盾的一个重要因素，这主要是由于重大项目建设牵涉面广、影响的利益群体众多、建设周期长，再加上很多重大项目前期论证不充分，匆忙上马，极易引发社会矛盾，从而影响社会稳定。
为了规避重大项目建设过程中出现的各种社会风险，2012年8月16日，国家发展改革委员会发布《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》（发改投资【2012】2492号，以下简称“《暂行办法》”）。要求凡是报“国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目”均要在项目开展前期工作时，进行社会稳定风险评估，否则项目不予以受理。针对该《暂行办法》，2013年2月17日，国家发展改革委员会又发布了《国家发展改革委办公厅关于印发重大固定资产投资项目社会稳定风险分析篇章和评估报告编制大纲（试行）的通知》（发改办投资【2013】428号，以下简称“《编制大纲》”），规范了风险分析编制和评估的要求。继国家发改委之后，全国各省、直辖市、自治区相关单位纷纷出台了各自审批权限内的重大固定资产投资项目社会稳定风险评估办法。由此基本确立了我国重大固定资产投资项目的稳评制度。《暂行办法》、《编制大纲》的出台，为我国重大固定资产投资项目进行了科学、有效的宏观指导和规范，从制度上确立了社会稳定风险分析的地位，将社会稳定风险分析工作纳入到基本的基建程序中，与土地预审、规划、环评等均成为项目审批环节的一环，将社会稳定工作由被动转入主动，由事后发现转入事前排查。
《编制大纲》要求对项目建设深入开展风险调查，包括拟建项目的合法性、拟建项目实施对当地经济社会的影响、利益相关者对拟建项目实施的意见和诉求、拟建项目所在地政府及其相关部门、基层政府和基层组织、社会团体的态度、媒体对项目建设实施的态度、同类项目曾引发的社会稳定风险等。要求凡项目涉及到利益相关者切身利益、容易引发社会稳定风险的因素，都应纳入调查范围，还应当涵盖拟建项目建设和运行可能产生负面影响的范围。从上述规定来看，社会稳定风险分析评估制度的确立是要从源头上解决项目建设所带来的风险，及早发现、及时解决。
但是，任何一种制度的建立，都有一个逐步完善的过程，项目的唯一性、各种因素的不确定性、地区的差异性都决定了社会稳定风险分析的复杂性。因此，在实践过程中会遇到各种问题，自2012年8月份《暂行办法》颁布至今，我公司主持全国范围内10余个项目的社会风险分析评估工作，在实践工作中积累了一定的经验和思考，供有关部门决策参考和同行借鉴。
一、社会稳定风险分析评估的主体组织部门亟待进一步明确
依据《暂行办法》：重大固定资产投资项目社会风险评估的主体组织由“项目所在地人民政府或有关部门指定”。但是，实践中却发现，对于指定评估主体的职能部门即“项目所在地人民政府”或“有关部门”，没有进行明确的界定，导致各地对这一条文的理解各不相同，单就“项目所在地人民政府”就有几种不同的理解：比如选址在某高新技术园区的项目，项目所在地人民政府究竟是拟选址所在地的区（县）级政府还是镇（乡）级人民政府、亦或是承担有政府职能的园区管委会？甚至有人理解为是村级政府。这导致在项目需要进行社会稳定风险评估时找不到相应的申报部门，各部门之间互相推诿，造成耗时过久，致使稳评工作无法及时、有效推进，甚至导致项目的搁置。目前来看，针对国家发改委重大项目社会稳定风险评估工作，各地方政府都有一种无所适从的感觉，究竟哪个部门作为评估组织的主体，往往需要层层汇报，最后由区（县）长甚至市长拍板，指定某个政府部门来组织评估工作，而所指定的评估主体也各不相同，维稳办、园区管委会都成为评估组织主体，各地政府没有统一的做法。由于评估的主体组织单位的不确定性，导致每个项目的风险评估工作操作表现出独特性，每个项目都要报请区（县）长审批，造成审批环节无形中延长，另一方面也造成相关政府部门对主持风险评估工作的热情不高，根据《暂行办法》，风险评估组织主体需要承担相关的失察责任，这进一步导致各部门不愿意作为评估的主体组织单位。因此，报国家发改委审批的重大项目社会稳定风险评估的主体组织需要进一步明确。
二、评估范围值得商榷
依据《暂行办法》：“凡是报国家发展改革委审批、核准或者核报国务院审批、核准的在中华人民共和国境内建设实施的固定资产投资项目，适用本办法。”从这个规定可以看出，凡是报国家发改委审批、核准或者核报国务院审批、核准的项目即被视为重大固定资产投资项目，都需要进行社会稳定风险分析评估。规定对评估范围的界定非常明确，不会发生哪些项目需要进行风险评估哪些不需要的争论，但这种规定也将一些明显不需要社会稳定风险的项目纳入到评估范围当中，导致审批环节的延长。
比如，某普通医院建设项目，选址在某医疗园区内，拟选址为熟地，园区内以及项目拟选址周边均为医疗相关单位，包括医院、科研单位、相关医药企业等。该项目申请中央预算内资金投资，需报国家发改委审批，根据《暂行办法》的规定，报国家发改委审批的项目都要进行社会稳定风险评估。但综合分析一下，由于医疗园区的建立，已经经过了详细的论证，入园单位也均是医疗单位，本项目的建设理应不需要再进行专门的社会稳定风险评估，在报送可研时，增加社会稳定风险评估篇章应该就能达到目的。但《暂行办法》的规定使得该项目不可规避需要进行专门的社会稳定风险评估，不妨假设一下，如果该项目不使用中央预算内资金，而是医院自筹资金建设，不需要报送国家发改委审批或核准，那么依据《暂行办法》则不需要进行社会稳定风险评估。从这个角度来说，项目的融资方式决定了项目是否需要进行社会稳定风险评估，这显然违背了社会稳定风险评估的初衷。
从上述两个例子可以看出，目前《暂行办法》对评估范围的规定太过笼统，不仅无形中增加了一些项目的审批环节，还造成了社会稳定风险分析的严肃性下降，不需要评的项目也得评，会使得业主和相关执行部门认为社会稳定风险分析就是走过场，敷衍了事。相对国家发改委的规定，有些地方发改委则对需要进行社会稳定风险分析的项目进行了较为明确的规定，比如北京市发改委就规定只有涉及到重大民生的工程，如轨道交通工程、涉及到重大拆迁的工程等需要进行社会稳定风险评估，这种对项目进行细分，区别对待的做法，在执行社会稳定风险评估工作中确实是必要的。
三、社会稳定风险评估没有明确编制单位和评估单位的具体要求
《暂行办法》第三条规定了社会风险分析的实施主体是项目单位，第五条规定了社会风险分析的评估主体由项目所在地人民政府或其有关部门制定。办法里没有明确什么样的单位可以进行社会风险分析报告的编制，也没有明确具体的可以担任评估主体的范围，对资质更没有具体要求。
在具体实践中，因为没有明确具体编制单位，看起来可以编制的单位有着广泛的选择空间，可以充分发挥各方优势，可以在方方面面进行竞争，通过竞争，可以有助于项目单位有更广泛的选择范围，可以有机会选择到较高水平的单位和个人。但是在具体执行过程中，项目单位本身自己没有精力或不具备配备专业人员，自己又没有编制报告的基础和能力，不得不在市场寻找编制单位，在寻找编制单位的过程中，因为没有明确范围，对寻找具体的编制单位反倒没有明确的目标，不得不在市场上大海捞针，导致项目单位需要进行社会稳定风险评估报告编制时不能及时找到相应的编制单位，致使把一大部分时间白白消耗在寻找和选择报告编制单位上。
在具体实践中，因为没有明确具体编制单位，导致市场鱼龙混杂。设计院、咨询公司以及没有工程咨询资质的单位和个人都在争着抢着做，对社会稳定风险评估政策和程序理解不一，造成评估报告水平参差不齐。尤其是对发改办投资[2013]428号文理解不透彻，该文对分析报告与评估报告的章节及论述点有明确要求，编制和评估单位对此理解不透彻，导致大部分单位对此项工作几乎是在走形式，给社会稳定风险评估工作带来了不同程度的困扰，也为顺利进行社会稳定风险评估工作造成了很大的难度。
在具体实践中，因为没有明确具体编制单位和评估单位资质要求，导致各编制单位或个人良莠不齐，因为没有规定具体资质要求，也无法从注册资金、企业规模大小以及从业人员经验和素质水平对编制报告和评估单位提出要求，以保障由于编制报告或评估报告有可能带来的后续违约需要的资金保障、违约追究及履约责任能力。
四、社会稳定风险评估如何收费以及向谁收？
在工程咨询领域，每一项咨询服务基本都有一项收费标准与之对应，作为业内从事咨询服务收费的参考，但社会稳定风险评估尚没有相关的收费标准，目前，收费方式比较混乱，有参考计价格[1999]1283号文的，也有按成本费用方式报价的，由于工程咨询领域市场化程度越来越高，咨询服务收费主要靠双方议价，是否还需要出台相关的收费标准？我们认为，还应该有相关的收费标准作为参考，由于需要做社会稳定风险分析的项目很大一部分是申请中央预算内资金的，相关咨询费用也要计入中央预算内资金，如果没有收费标准，很容易导致“反正是国家的钱，多给点也无所谓”的心态，还会导致项目后期审计无法可依。在这方面，上海市走在了前列，上海市发展和改革委员会、上海市财政局已经联合发布了沪发改投【2012】130号文，对社会稳定风险分析报告的编制和评估规定了相应的指导价。目前该文件也成为其他地区进行咨询服务的参考标准。
另一方面，还要解决咨询费向谁收的问题，一般来说是谁委托谁支付咨询费，比如在北京，可行性研究报告的编制费用由业主来支付，而可行性研究报告的评估费用由相应的发改部门来支付。具体到社会稳定风险评估，社会稳定风险分析篇章编制费用由业主来支付应该没有疑义，那么社会稳定风险评估报告是不是应该由相应的评估组织主体来支付，即前文讨论到的当地政府或者维稳办？如果由当地政府或者维稳办来支付，那么这笔钱从哪来，怎么拨付，当地政府的财政预算是不是需要为稳评单独列出开支？这些都是难题，如果评估费用也走项目成本，由业主承担，会导致编制与评估都由业主支付费用的情况发生，这种方式容易导致评估走过场的现象。
自《暂行办法》发布至今，不足8个月的时间；自《编制大纲（试行）》发布至今，不足4个月的时间。显然，稳评制度尚处于初期阶段，并鉴于目前存在的制度化与标准化程度较低、规范性较差等问题，对于稳评工作的全面、贯彻与实施，具有一定的难度，且极易形成“该评不评，虚评过关，评而不用”的问题，造成稳评制度一定程度上的形式化、执行不力，从而无法有效控制社会稳定风险的发生及其可能产生的后果。因此，建议在实践中对《暂行办法》进行进一步的细化和规范，进一步明确评估组织的主体、细化评估范围、确立具体的收费规范和付费主体。
参考文献：
