陕西省重大决策社会稳定风险评估的实践与探索

     国家“十二五”规划纲要提出，要“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制。”党的十八大报告指出：“建立健全重大决策社会稳定风险决策机制，正确处理人民内部矛盾，把各种不稳定因素化解在基层和萌芽状态。”十八届三中全会《决定》有言：“健全重大决策社会稳定风险决策机制。”十八届四中全会《决定》又提出：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”这一系列表述，深刻地揭示了开展重大项目和重大决策“社会稳定风险评估”（以下简称“稳评”）工作的重要性和必要性。近年来，陕西省各级党委、政府高度重视重大项目和决策的稳评工作，为全省改革、发展、稳定的协调推进奠定了坚实基础。

开展稳评工作的重大意义

对重大项目开展稳评，是以科学的方法和手段，对重大项目的风险概率、影响程度和风险等级进行评估，为党委、政府决策提供重要的参考和依据，最大限度地预防和减少因决策不当而引发的矛盾和纠纷。这既是维稳关口的前移，也是重大项目顺利实施及社会稳定的保证。

从实践看，改革发展中出现的大多数矛盾，与改革决策的科学性、改革措施的协调性密切相关。从科学发展观的要求看，改革的力度、发展的速度，必须和社会的承受程度有机统一。这就要求，在调整政策和出台决策时，必须充分考虑社会的承受能力，妥善照顾各方面群众的利益诉求；在实施重大项目时，必须认真进行科学论证，准确把握人民群众长远利益和现实利益的平衡点。而建立重大事项稳评机制，就是通过扎实细致的工作，妥善解决重大事项实施中的不稳定问题，最大限度地增加和谐因素、减少不和谐因素，推进事项平稳实施。

事关民生的决策“牵一发而动全身”，一旦出现失误，不仅会造成重大损失，而且会造成党群关系紧张，危及社会稳定。当前，一些不符合群众期待、不符合科学规律的“形象工程”、“政绩工程”之所以会出笼，缺失稳评是一个重要原因。建立重大项目稳评机制，为各项决策设置“刚性门槛”，既有利于提高决策的科学性，减少决策失误给社会稳定带来的冲击；也有利于推动领导干部牢固树立科学发展观，坚持科学发展、民主决策、依法决策，坚持以人为本，从源头上预防和减少社会矛盾的发生；还有利于强化对领导干部决策权的监督，促使领导干部更加谨慎、规范地用权。

当前，群体性事件尤其是重大群体性事件已成为影响社会稳定的突出问题，而其发生、发展的主要诱因，多与土地征用、房屋拆迁、环境污染和企业改制过程中等违背群众意愿、损害群众利益的决策和行为有关。推行稳评工作，就是提前对重大事项实施过程中有可能引发群体性事件的风险进行过滤，从而提前做好配套措施和优化方案，消除隐患。

总之，建立稳评机制，在重大政策出台前或重大工程项目审批前进行稳评，既符合科学发展观的要求，也有利于全面提升维稳工作，还有利于推动利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制等的进一步健全和完善，值得大力推广。

开展稳评工作的实践探索

省工程咨询中心是省发改委下属单位。作为省内唯一一家综合性工程咨询机构，截至目前，该中心先后承担国家及省内重大项目的稳评咨询任务31项，涉及电力（发电、输电）、铁路和轨道交通、石化、煤矿、市政供热等多个行业和领域。所完成的各项重大项目稳评结论均被各级政府采纳，实现了良好的综合效益。工作中，该中心严格按照中省有关文件要求，结合具体项目实际，开展了卓有成效的工作，积累了如下经验和体会：

一、基础资料是前提。评估工作前期，收集《项目社会稳定风险分析报告》、《项目可行性研究报告》等项目前期工作成果资料以及国家和地方性法规文件；审阅项目前期审批取得的城乡规划、国土资源、环境保护、文物保护、水土保持、地质灾害等相关部门和当地政府出具的文件以及与本项目有关的相关规划和标准规范等，以便全面了解项目前期的工作情况，为整个稳评工作的开展提供基础材料。

二、公众调查是基础。评估过程中，通过走访、座谈、问卷调查等形式，充分听取受项目影响的群众和团体等的意见；通过召开座谈会和征求意见函等形式，征求当地各级政府和组织的意见；通过现场张贴公示、网络公示和其他媒体公示等形式，广泛收集社会特别是直接利益群体的意见和建议，从而真实地识别主要风险、潜在风险，为制定防范和化解措施提供重要情报。

三、专家评估是手段。评估过程中，通过聘请专家（包括相关政府部门职员）召开评估会，对项目从“合理性、合法性、可行性和可控性”等各方面进行评估，实现评估的全面性、广泛性，有效保障评估不偏向、不走样。

四、综合评估是关键。从利益相关者的视角出发，运用风险因素对照法、层次分析法、风险概率-影响矩阵法、风险综合评价法等方法，采用定性与定量相结合、综合性与技术性相结合的方式，分析风险发生的概率和影响程度，预测风险等级，制定和完善风险防范和化解措施，落实责任主体，确保评估结果客观、公正。

五、协同推进是保障。以稳评工作为契机，形成项目申报部门、审批部门、维稳部门、地方政府及技术咨询部门协同推进的工作局面，形成稳评工作合力，保障稳评工作和项目的顺利推进。

建立健全稳评工作长效机制

开展好重大项目稳评工作，既需要观念上的跟进，也需要建立健全长效工作机制，对此，笔者有以下几点思考：

一、形成稳评工作合力。稳评工作针对的是“可能发生危害社会稳定的因素”，因此，相关部门必须统一认识、形成合力，以避免稳评流于形式，或虚评过关现象的发生。

二、精准确定评估对象。重大事项的承办部门在申报项目、起草政策、拟定改革方案时，应提前告知主管部门或决策机构，由其聘请机构和专家在研究阶段就先期介入，通过实地调研，确定该事项是否需要稳评，从而避免“当评不评”和“无须评而评”两种偏向的发生。

三、合理确定评估主体。由独立的第三方专业机构开展评估，是稳评应遵循的基本原则。专业机构中立的身份和专业素养、业务能力，便于其与相关利益群体进行有效沟通，进而作出准确评估及风险化解方案。特别是重大项目的稳评，应由具有相当社会责任的机构承担，防止出现因利益驱动而导致的与事实不符的评估。

四、科学量化评估内容。稳评应对项目可能造成的负面影响进行详尽测算，以准确评估其社会风险，并制定详细的应对措施和预案。例如，在分析征地拆迁给受影响者造成的损失时，要测算受影响人员的总体规模及每个受影响者损失的类型和损失的经济量、实物量；并根据每个需要安置人员的年龄、性别、文化、技能等各方面情况，量身打造安置方案。只有这样，才能准确地判断出项目实施的风险及其等级，进而制定出较为完备的风险化解方案。

五、深度细化评估方法。稳评工作可借鉴吸收社会研究中的田野调查、公众参与、利益群体分析、机构分析、矩阵方法、专家评价、逻辑框架分析等方法，形成自己的方法体系。

六、创新评估协调联动机制。稳评工作除应划分责任主体和协助单位外，还应积极创新，实现维稳部门、项目审批部门、项目所在地方政府部门和项目单位的协调联动，使维稳工作真正实现从事后处置到事前预防和事中控制的转变。

七、推进稳评法制化进程。落实稳评工作机制，不能仅凭“一把手”和主要领导来推动，而要依靠法制。客观地说，稳评工作会拖长项目的评审时间，但没有它，重大事项的平稳实施就难以保障。为此，应适时推进稳评立法工作，以增强该项工作的法律约束力。

（作者单位：省工程咨询中心）